一、注意事项

　　1.申论考试与传统的作文考试不同，是分析驾驭材料的能力与表达能力并重的考试。

　　2.作答参考时限：180分钟。

　　3.仔细阅读给定的资料，按照后面提出的“作答要求”依次作答在答题纸指定位置。

　　4.答题时请认准题号，避免答错位置影响考试成绩。

　　5.作答时必须使用黑色钢笔或签字笔，在答题纸有效区域内作答，超出答题区域的作答无效。

　　二、给定材料

　　1. 国务院副总理李克强28日在中南海紫光阁会见世界银行行长，就深化中国与世行合作等交换了意见。

　　李克强指出，中国已进入中等收入国家行列，但发展还很不平衡，尤其是城乡差距量大面广，差距就是潜力，未来几十年的发展潜力在城镇化。我们推进城镇化，是要走工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的路子，要粮食安全，中国的粮食要立足自身，不可能靠世界市场解决，要更加注重绿色发展，加强环保节能，还要深化改革，加强社会建设，推进完善基本公共服务等。这些都需要国际视野和世界经验，这有利于我们跨越中等收入陷阱。中方愿与世行就城镇化开展联合研究，吸收大学、研究机构一起参与，做成双方合作的“旗舰”项目。13亿人的现代化和近10亿人的城镇化，在人类历史上是没有的，中国这条路走好了，不仅造福中国人民，对世界也是贡献。

　　2. 有专家高谈，“城镇化是中国进一步工业化、产业化相伴的产物，是改革的结果，城镇化意味着投资、消费的扩张，是新一轮改革的抓手。”有媒体近日报道，“城镇化规划正在制定中，并有望在年内出台，将直面户籍改革问题”。

　　2013年，新型城镇化破题之年，新一届政府如何规划城镇化道路，为世人所关心。近年来，一些地方政府举债投资、人工造城，快速城镇化率的同时，不但造成土地价格高企、社会成本高昂、债务风险高悬的“三高”现象，而且多地出现房地产入住率过低、入城农民待遇过低、被征农村土地补偿过低的“三低”现象。如何在城镇化推进中降“三高”提“三低”，既需要城镇化顶层设计，也要求地方政府真正做到以人为核心实现城镇化。

　　搞户籍改革就是尊重“人”。由于户籍制度的阻碍，进入城市生活的农民工不能享受同市民一样的社会、教育、住房等社会资源，形成了制度上的不平等

　　“推进以人为核心的新型城镇化，以发展服务业、创新驱动、淘汰落后产能等为抓手，加大结构调整力度。”7月9日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在广西主持召开部分省区经济形势座谈会并作重要讲话时这样形容新一轮城镇化。

　　毫无疑问，以人为核心是本轮城镇化的特点。数据显示，2012年中国城镇化率达到52.57%，与世界平均水平大体相当。但是，这一城镇化成绩的背后却伴随着“城市病”。其中一大核心问题便是“人”的城市化。

　　“在多年的城镇化进程中，几亿农民走出土地，成为城市建设中不可或缺的主力军。这些人虽然走进城市，却并没有真正融入城市。”南京大学某教授在接受《国际金融报》记者采访时表示，伴随着经济的发展与时代进步，这一矛盾越发明显。一方面，新一代农民工在思想意识上更加青睐于城市生活，另一方面“候鸟式”的迁徙已经不再适应新的经济形势，大量的农民工选择了在城市扎根，将家庭带到城市。

　　“但由于户籍制度的阻碍，进入城市生活的农民工不能享受同市民一样的社会，教育，住房等社会资源，形成了制度上的不平等。”该教授认为，这显然是不利于社会稳定与城市发展，更不符合中国建设小康社会的发展目标，因此，改革户籍制度的必要性愈加凸显。

　　他认为，“人”的城镇化，大量的农村人口进入城市，转化为城镇人口，一方面有利于实现社会公平，共同享受社会资源与经济发展带来的福利。另一方面，有利于农村的土地流转，土地集约化程度，促进农业现代化的发展，使农村与城市的发展更加协调。

　　国家发改委负责人在向全国人大常委会所作的报告中也透露，户籍改革成为报告的“亮点”。报告称，要全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。报告还表示，加快推进基本公共服务均等化，努力实现义务教育、就业服务、社会、基本医疗、性住房等覆盖城镇常住人口。

　　3. 不唱“空城”计就是尊重GDP。城镇化建立在工业化之上，没有工业化的基础，不尊重经济发展的客观规律，盲目城镇化，只会造出更多的“空城”

　　上一轮城镇化的一大“病症”是“造城运动”带来的空城运动，最近美国曝光的中国“鬼城”便是一记警钟。据悉，美国是通过商业内幕网站的卫星图片展示了一些他们所认为的中国“鬼城”：整座城市街道空空荡荡，政府大楼宏伟壮观，有些城市甚至建在完全不适合人居住的不毛之地。“这种现象的实质问题是城镇化和产业化的关系问题。”中国经济体制改革研究会产业改革与企业发展委员会常务副会长廖明在接受媒体采访时表示，城市发展不仅仅是一个“造城运动”，没有产业，没有人口就成了“空城”、“鬼城”。

　　“不能为了城镇化而城镇化，城镇化的发展要遵循客观经济规律。”上海交通大学城市与区域经济研究所专家称，城镇化建立在工业化之上，没有工业化的基础，不尊重经济发展的客观规律，盲目城镇化，只会造出更多的“空城”。显然，这不是真正意义上的城镇化。

　　专家认为，城镇化一定要注意与产业分工的协调性。“在新一轮城镇化中，一定要切记城镇化不可能空壳化，必须要有经济基础与产业基础。”

　　对于城镇化发展模式，他建议，“今后城镇化的发展，要形成合理的大、中、小城市结构，优势互补。”区域中心的城市仍然是重点关注的对象。同时，在关注大城市发展的同时，重视小城市的发展。在三级的城市体系下，形成合理的产业分工。大到区域性的中心城市，小到远郊乡镇，都有自己明确的产业规划与合理的产业分工，优势互补，形成大、中、小城市联系密切，齐头并进的三级城市发展体系。

　　复旦大学环境经济研究中心教授在接受本报记者采访时则表示∶新型城镇化强调有质量的城镇化，其目的是实现收入翻番，核心是从土地城镇化向人口城镇化过渡，理念是“集约、智能、绿色和低碳”，抓手是农业转移人口的城镇化，支撑是农业现代化，手段是围绕市场机制深化改革，前提是工业化，而约束则是“美丽中国”。

　　“人口城镇化必然对资源环境造成挤压，一方面，城镇将吸纳更多的资源与环境容量;另一方面，推进人口城镇化后，农村地区也将因此而平均的社会福利水平，从而加大‘人地’矛盾。”他表示，因此，环境承载力是城镇化需要重点考虑的问题。

　　4. 在城镇化过程中如何高效利用土地、合理进行空间开发一直是各方关注的焦点。国家发改委城市和小城镇中心研究员甲昨天向大智慧通讯社透露，很多已批开发区并不，在新型城镇化过程中，土地制度的方向将强调对现有城乡建设用地的存量用地进行优化和挖掘。

　　甲对大智慧表示，不能一味地新增用地，很多已经批复的开发区并不，这些地都没有很好的用起来。因此对以前不合理利用、低效利用的土地，就要进行整治、盘活，使土地流动起来，这是土地利用效率的一个非常重要的手段，也是新型城镇化在土地利用方面的一个趋势。

　　“要在城市的很多未利用好的土地形成一个市场，将城市已有的建设用地充分地利用起来。同时，一些废弃的土地应该纳入到土地整治的范围内，让它恢复成农地或者建设用地。”甲强调。

　　土地是城镇化的关键要素之一。国土资源部胡某此前表示，我国国土开发利用中存在集聚不足的问题，土地城镇化与人口城镇化速度相差较大，城市用地增长弹性系数已超过合理阈值。因此，应制定“用地极限”规划，对城镇化规模进行设定，并加以控制。

　　5. 协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择。由发改委牵头的城镇化发展规划也在紧锣密鼓的编制过程中。然而，在推进城镇化的过程中，不仅要关注由此带来的内需扩大，同时也要高度关注由此带来的潜在风险。天下没有免费的午餐，城镇化需要巨量的融资作为支撑，这些融资将被用于城市基础设施、房建设，以及医疗、教育、养老等公共服务支出。

　　目前，各机构对城镇化所需的地方政府公共投资规模均有大量的研究。比如财政部财科所的研究显示，城镇化率每1个百分点，地方政府公共投资需求将增加 5.9个百分点，并认为“十二五”时期因工业化和城镇化带来的地方政府公共投资规模将在30万亿左右。麦肯锡的规模更大，认为单城市化直接带动的城市基础设施投资累计就将达到74万亿元人民币。大部分的投资规模都不小。

　　除了基础设施投资之外，已经被纳入城镇化统计口径的农民工“市民化”，以及新增“市民化”人口都要求教育、医疗卫生以及养老等公共服务相继跟进，所需政府投入也非常巨大。近年来，以钢筋水泥化为主要特色的城镇化高歌猛进，“重物轻人”的城镇发展观严重扭曲了城镇化的应有之义，以户籍为依托的社会福利制度更是长期人为制造不平等。“市民化”就是要消除这种以户籍为依托的公共服务不均等。

　　国家统计局对农民工群体的跟踪调查显示，2011年我国农民工数量达到2.53亿，其中外出农民工为1.58亿，如果将外出农民工从城镇人口统计中扣除，2011年我国“市民化率”约为39.5%。根据中国社会科学院《中国城市发展报告(2012)》的测算，农民市民化所需的人均公共支出至少10万元。按照2015年市民化率达到54%的目标，即实现约2亿农民的“市民化”，所需的公共支出累计将达20万亿左右，这些公共投入也主要由地方政府承担。

　　面对城镇化新增的巨量公共投入，地方政府的可用财力增长能力却是相对有限的。根据财政部财科所的测算，在GDP平均增速为7%的情况下，“十二五”时期地方政府的财政总收入约为70万亿。但是，这些收入并不是仅仅用于城镇化，它们还将被用于支付各项政府消费性支出、以及偿还已有的地方政府性债务。事实上，当前地方政府已经面临着巨大的财政收支缺口，如果一味强调快速推进城镇化，地方政府的财政收支缺口将进一步扩大。

　　地方政府应对财政收支缺口较为普遍的做法是通过城投公司等平台进行融资，中央政府也试图通过代发地方债予以缓解。但不管通过何种方式举债，若没有体制方面的变革，地方政府的收支水平不会有明显改善，负债水平也不会发生太大变化。根据审计署报告，从债务余额与当年可用财力的比例看，2010年我国有7个省、10个市和14个县本级超过，超过300%。可以说，地方政府债务风险已经成为我国经济金融领域的核心风险之一，如果没有在制度层面对此加以解决，政府主导的快速城镇化很可能会加快引爆上述风险。

　　今年的中央经济工作会议已经明确提出，要高度重视财政金融领域存在的风险隐患，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。这对城镇化战略提出了重要警示，不管是在城镇化发展规划的编制过程中，还是在具体实践中，都必须对上述地方政府融资风险有足够的警惕。当务之急是转变各级政府对城镇化的认识，并将城镇化与改革大局紧密结合，做到稳妥协调发展。

（责任编辑：李明）