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摘 要

当前对农村集体土地产权存在认识误区，其实农村集体土地产权是明确的，即国家对农村集体土地具有所有权，集体经济组织成员对其土地依法享有占有、使用、收益及一定流转的权利。

实行土地公有制的我国，到底是谁对农村集体土地具有所有权?农村集体土地产权真的模糊不清吗?我们在认识上是否存在误区?清楚把握这些问题，有助于我们更好地坚持现行“三农”基本制度、促进城乡经济社会持续健康发展。

一、当前对农村集体土地产权存在认识误区

(一)误认为农村集体土地归集体经济组织所有

当前，有相当部分的人认为农村集体土地归集体经济组织所有，其实，农村集体土地并非集体经济组织所有。由于农村土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权等主要归属制度既关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、公民合法权益，也关乎粮食安全、经济发展、城乡差距、社会稳定。因此，农村土地主要归属制度的制定与改革，属于中央事权而不属于地方事权，宜由国家法律政策统一规范或由国家有计划地推进改革，而不宜由集体经济组织、行政村甚至任一地方政府自主规定或擅自推动。也即集体经济组织不能自主决定集体土地的归属，对集体土地不具有所有权。

如果集体土地属于集体经济组织所有，那么集体经济组织成员承包经营土地、取得使用宅基地等时就应付土地使用费、土地流转费或地租给集体经济组织，而他们实际是依法地无偿地使用或占有;如果集体土地属于集体经济组织所有，那么集体经济组织就可通过收回、调整、转让、抵押等方式处置集体土地，集体经济组织成员的土地承包经营权、宅基地使用权等合法权益就容易受到侵犯，而集体经济组织对集体经济组织成员依法占有的承包土地、宅基地进行处置往往受到很多限制，几近没有处分权。

其实，由于集体经济组织在人员组成上具有成员性、派生性而不具有社会性、开放性，在组织运行上实行民主制而非公司制，且不纳税，不缴费，不能破产，不能将土地转让给集体经济组织以外任何组织或个人，因此它并非经济实体。

而且，集体经济组织也有别于一般社会组织，它无固定场所，无固定工作人员，无常设组织机构，无法定代表人，而只是法治之下的自治社区，因此它也非实体组织。那么，既非经济实体也非实体组织的集体经济组织就不宜成为土地所有权人。

既然集体经济组织不能自主决定集体土地的归属，既非经济实体也非实体组织的集体经济组织不宜成为土地所有权人，那么农村集体土地并非集体经济组织所有，集体经济组织在土地产权上只具有地理边界功能，即农村土地集体所有制中“集体”乃地理边界之义。以集体经济组织为地理边界的农村土地集体所有制，是基于农业生产特性只适宜家庭经营而不适宜集体经营、政府经营甚至雇工经营从而遵循农业发展规律，是符合人多地少、聚村而居的国情农情从而弘扬精耕细作、血亲相连、利益相关等传统农耕文化乡里文化，也是基于农业是弱质产业、农村资源要素集聚度不高竞争力不强实行依法无偿用地政策从而遵循城乡经济社会持续健康发展而作出的理性制度安排。

实践证明，农村土地集体所有制是一项遵循发展规律、符合国情农情、具有很强容纳性、具有强大生命力的农村基本制度。倘若将农村土地集体所有制中“集体”当作“集体经济组织”，则因偏离党的“三农”基本政策而会动摇集体所有、村民自治这两大农村基石。

(二)误认为农村集体土地归集体经济组织成员集体所有

也有相当部分的人认为农村集体土地归集体经济组织成员集体所有，其实，农村集体土地也非集体经济组织成员集体所有。

农村土地集体所有制也即全体而动态的集体经济组织成员共同依法占有集体土地。倘若集体经济组织成员集体所有集体土地或者共同共有集体土地，则其时点性或成员具体化与全体而动态的集体经济组织成员共同依法占有集体土地相矛盾。

因此，农村集体土地只能被全体而动态的集体经济组织成员占有而不是所有。按份共有集体土地的实质是土地私有制。简而言之，农村集体土地既非集体经济组织成员集体所有，也非集体经济组织成员共同共有，更非集体经济组织成员按份共有，只宜为集体经济组织成员共同占有。因此，我国农村土地实行的是集体占有制而非集体所有制，也即农村土地集体所有制中“所有”乃产权中的占有而非所有。

当然，尽管只是对其占有、使用、收益和一定限制下的流转而非对其所有，但它是以宪法为核心、以系列法律政策为支撑来切实农民务农建宅有地、征地或退地时有妥善安置补偿的一种土地公有制;这并非虚化、弱化现有农村土地集体所有制，只是实事求是地对其制度实质尽可能准确简练表达而已。

(三)有的建议将农村集体土地归集体经济组织成员所有

有的建议将农村集体土地归集体经济组织成员所有，而农村土地集体所有的制度实质本应是全体而动态的集体经济组织成员共同占有集体土地。因此，既不能将集体土地转让给集体经济组织以外任何组织或个人，也不能将集体土地分割给具体的集体经济组织成员所有。

实际上，为了稳定农民务农有地这一政策预期，往往规定相当长的土地承包期，当时属于该集体经济组织的成员可依法地无偿地承包经营承包土地;当时属于该集体经济组织的成员也可依法地无偿地申请取得宅基地以修建住宅，由于住宅所有权往往“绑架”了宅基地使用权，因此本人和其他家庭成员或其住宅继承人可长期居住于该集体经济组织。随着人的生老病亡、迁入迁出等，会导致相当部分彼时属于集体经济组织成员而此时不属于集体经济组织成员——随着经济社会的发展、加上保持土地承包关系稳定并长久不变以及国家尚没有有偿退出闲置宅基地的制度安排而会导致人地矛盾越来越突出。

进而，既容易导致有相当部分依法享有土地承包权与宅基地使用权却不属于该集体经济组织成员，也容易导致有相当部分应该属于该集体经济组织成员却不能享有土地承包权。这容易偏离农村土地集体所有制成员共同依法占有、农地农用、无偿使用的政策初衷。

其实，耕者有其田、居者有其地的“有”只是对集体土地的一定时期内或一定条件下的依法占有：集体经济组织成员须依法承包土地并有承包期限，农业用地主要用于农业生产经营，并可根据相关法律政策规定退回或收回以便重新发包;集体经济组织成员也须依法申请取得宅基地，宅基地上的住宅主要用于居住，并可参照重庆地票制度探索闲置宅基地有偿退出制度改革以便变通解决住宅所有权“绑架”宅基地使用权这一困境。

因此，集体经济组织成员对其承包土地、宅基地不具有所有权，只具有占有权、使用权、收益权和一定的流转权。倘若集体经济组织成员对其承包土地、宅基地具有所有权，那就既没体现农村土地集体所有的制度实质，也不符合农村土地集体所有的政策初衷，可以说它是一种典型的土地私有制。二十世纪五十至七十年代，农民土地私有逐步被集体所有制替代，这是吸取土地私有历史教训、体现土地公有本质属性、遵循农业农村发展规律、统筹城乡经济社会协调发展、弘扬传统农耕文化乡里文化而作出的较为理性的制度安排。

二、农村集体土地产权是明确的——国家具有所有权，集体经济组织成员对其土地依法享有占有、使用、收益及一定流转的权利

(一)国家对农村集体土地具有所有权

实行土地公有制的我国，农村土地集体所有制也应属于土地公有制范畴。农村土地集体所有制让广大农民实现了他们数千年来梦寐以求的耕者有田、建宅有地的朴实愿望，成为了土地的主人，不再依附于土地，铲除了滋生土地食利阶级的土壤;集体土地被依法征收可转为国有土地，一旦集体土地用于非农业经营性建设就应同样依法缴纳土地使用方面的税收。

因此，它的本质是土地公有制。但它又是非典型土地公有制：集体土地以集体经济组织为地理边界，当时属于该集体经济组织的成员可依法地无偿地使用或占有承包土地、宅基地。这并不像经营性国有土地通过征缴税费的形式有偿使用或有偿占有来体现土地公有属性。就集体土地粮食安全、供给一些工业原材料、解决农民生计生活、维护社会稳定甚至巩固党的执政根基等作用而言，农村土地集体所有制也可以说是一种受土地用途管制(首先体现在土地宏观调控下城乡功能分区)的非典型全民所有土地制度。

简而言之，集体土地归根到底属于国家所有或全民所有。

既然如此，那么国家或代表全民的政府就有权向土地使用者或土地占有者征收土地方面的税赋，而其他任何组织或个人都无权征收。进而，在我国，土地流转费只是土地占有权得以实现的经济形态，它未必是土地所有权得以实现的经济形态，只有土地税赋才是土地所有权得以实现的经济形态。

工业化中期以前，广大农民就交了公粮或缴纳了农业税赋，甚至还在一定时期内实施工农产品价格“剪刀差”政策以支持工业发展。进入工业化中期后，由于农业生产效率不高、农业比较效益低、农业风险多且难以管控的产业弱质性显得更加突出，农业是产业之基、民生之本、可持续发展之源的地位作用显得更加重要，而且鉴于农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇、长期形成的城乡二元结构在短期内难以消除等实际，加上农业经营主体或土地流转主体数以亿计，农业收益小、不稳定、难计量，并往往对个体或微型企业的营业、个人的所得等给予一定免税额。

因此，为了巩固农业基础地位、促进工农业协调发展、城乡一体化发展甚至为了维护社会稳定，需要政府加大“三农”扶持力度，一般就不再从土地使用收益或土地流转收益中征收土地使用税，进而当时属于该集体经济组织的成员就可依法地无偿地使用或占有承包土地、宅基地。

(二)集体经济组织成员对其土地依法享有占有、使用、收益及一定流转的权利

1.鼓励在遵循“三农”基本制度及发展规律的前提下放活土地经营权。

一方面，土地经营权由土地所有权、土地承包权派生而来，而土地承包权又由土地所有权派生而来。因此，农业生产经营活动应遵守农村土地集体所有制、土地承包制度、市场经济法制等政策法规。当然，土地承包制度是否在时代变化中坚持了集体所有制、怎样才能更妥当地保持土地承包关系长久不变，这些问题关系到经营方式的不同、经营效益的高低、土地配置的效率，也关系到生产力的发展、生产关系的调适、社会制度的建构、农民的切身利益、经济社会的持续健康发展。另外，农业农村有自身特点与发展规律，包括市场经济方面在内的政策法规，应体现其特点，符合其发展规律，适应其发展趋势;否则，就需要修订完善。

另一方面，土地经营权属于私法范畴，主要通过合同或市场交易而形成民事法律关系，其法律关系应由私法来调整;相对承包主体的成员性和稳定性，经营主体则具有社会性和开放性。因此，土地经营权应依法放活，承包土地是否自己生产经营、如何生产经营、是否流转、流转形式如何选择、流转价格如何确定、流转土地如何经营等等，可自主决定或平等协商，不应干涉其生产经营自主权、土地流转权、土地收益权。尽管土地经营权可作抵押，但其抵押价值往往受地理条件、产出效益、经营成本或经营监管成本、承包期限等的限制而大打折扣。

2.在深刻把握宅基地特性、国情农情及遵循“三农”基本制度前提下适当放活住宅经营权。

尽管集体经济组织成员及其继承人对其农村住宅具有所有权，似乎他们既可不受限制地将之用于经营，也可将之转让给集体经济组织以外组织或个人。但住宅下的宅基地并非他们所有，且无偿取得无偿占有，宅基地上的住宅主要是用来居住以便安心务农生活——一旦将之用于经营就应同样依法缴纳土地使用方面的税收;被住宅所有权“绑架”了的宅基地，一旦将之转让给集体经济组织以外组织或个人，那就会动摇农村土地集体所有制度根基、将土地公有制变相成为土地私有制。

同样地，如果向集体经济组织以外组织或个人抵押担保住宅，一旦资不抵债，就会将住宅连同宅基地一并转让。这既可能导致他们无房可住、引发社会不稳定，也可能被认定为违法行为、不利于债权人实现债权。即使是向本集体经济组织的成员抵押担保住宅，一旦资不抵债，也可能会违背一户一宅原则，不利于节约集约用地。

总之，倘若将农村住宅转让给集体经济组织以外组织或个人，或将之用于抵押担保，那么既违背宅基地政策初衷、违背农村土地集体所有制、违背村民自治原则，也不利于宅基地制度的科学构建、不利于国家治理体系和治理能力现代化的推进、不利于城乡经济社会的持续健康发展。

然而，随着新型工业化、信息化、城镇化和农业农村现代化的持续推进，近3亿农民工在城镇常住，有相当多集体经济组织成员变为非集体经济组织成员，那么就有相当部分农村住宅连同宅基地被闲置起来。但在现行农村土地集体所有制之下，让他们自愿地无偿地退出的可能性很小，而且也不能强迫他们退出。因为这既涉及到住宅所有权、财产继承权，又涉及到公民在就业、居住、上学等方面的选择权。尤其是城乡二元结构在相当长时期内不会消除，这更增添了近3亿农民工将来在哪里居住生活、在哪里就业谋生、子女在哪里上学等方面的不确定性，那么将农村住宅、承包土地等留作退路既是他们的理性选择，也是维系社会稳定的需要。

因此，深化宅基地制度改革，既需要权衡农村土地集体所有制与公民私有财产保护制度及其他公民权利，也需要充分考虑城乡二元结构的时代背景、宅基地的自身特点等。为破解住宅所有权“绑架”宅基地而使一些宅基地闲置起来这一困境，可探索有偿退出制度改革。

作者：瞿国然

单位：重庆市綦江区发展和改革委员会

（责任编辑：李明）